LEGISLATIVO E EXECUTIVO

                                        

Conflitos entre poderes e visões de democracia no Brasil 

Ocupantes do Planalto e do Parlamento têm habitualmente respondido aos limites do atual arranjo institucional com pragmatismo político que, não raro, se deteriora em barganhas inaceitáveis

José Garcez Ghirard (*)

"A presidente quis jogar a crise no colo do Congresso.” A recente irritação do presidente do Senado, Renan Calheiros, contra Dilma Rousseff sintetiza as tensões que vêm marcando a vida política brasileira pós-manifestações de junho. Motivado pela reação da chefe do Executivo à pressão das ruas, o episódio pode ajudar a compreender a preocupante insatisfação dos brasileiros com a classe política. Pode também jogar luz sobre a lógica que informa os recentes conflitos entre poderes. Na raiz de ambos os fenômenos parece estar uma divergência de fundo sobre o próprio sentido da democracia no Brasil hoje. 

O amuo de Calheiros, longe de ser pontual, revela um desconforto mais amplo nas relações entre Legislativo e Executivo. O Congresso dá mostras de se ressentir daquilo que vê como perda relativa de poder político e de prestígio social decorrente dos avanços do Planalto sobre sua prerrogativa de legislar. Cada vez mais, o Parlamento tem tido de se ocupar antes em reagir a propostas normativas do Executivo do que em elaborar projetos próprios.

Como já apontado diversas vezes, essa migração das principais iniciativas legislativas para o Executivo tem se dado sobretudo pela utilização recorrente de medidas provisórias (MPs) pela Presidência da República. Só no governo Dilma foram editadas, até agora, mais de uma centena delas. Nesse ponto, a presidente repete as gestões anteriores: também FHC e Lula se valeram prodigamente das MPs, enviando, em média, cerca de três para avaliação do Congresso a cada mês. Para além dos números, a relevância substantiva dos temas das MPs (orçamento, infraestrutura, educação, saúde...) reforça a percepção do domínio do Executivo sobre a pauta política do país, bem como da retração do espaço do Legislativo.

O fenômeno do esgarçamento da relevância legislativa do Parlamento não é exclusividade brasileira, é certo. Democracias presidencialistas como a dos Estados Unidos, por exemplo, têm exibido o mesmo padrão de redefinição institucional. Também lá, o Legislativo tem tipicamente negociado com o Executivo as condições para a aprovação dos projetos que dele recebe, mais do que avançado agendas próprias.

No Brasil, entretanto, essa negociação se dá em um contexto institucional muito específico, celebremente definido por Sérgio Abranches como “presidencialismo de coalizão”. O chefe do Executivo, cujo partido em regra não consegue maioria parlamentar suficiente para pôr em prática sua plataforma política, precisa se unir, no Congresso, a outras agremiações partidárias – frequentemente de perfil ideológico bastante diverso. Esse desenho institucional, que força a negociação constante entre os poderes e dá ao Legislativo a palavra final para a aprovação de projetos, nutre muitas vezes percepções do Congresso como indefensável obstáculo à governabilidade. A proposta de minirreforma constitucional avançada pelo Executivo incorporava esse diagnóstico negativo.

Ocupantes do Planalto e do Parlamento têm habitualmente respondido aos limites desse arranjo institucional com pragmatismo político que, não raro, se deteriora em barganhas inaceitáveis. As tentações que emergem da busca de apoio político sólido partindo de uma base partidária movediça foram notoriamente ilustradas pelos episódios que culminaram na Ação Penal (AP) 470. O julgamento histórico reuniu na mesma narrativa Judiciário, Executivo e Legislativo, oferecendo à opinião pública uma oportunidade única de observar os meandros da relação entre os poderes.

Para além do maciço repúdio popular à corrupção, as reações fortemente antagônicas às condenações resultantes – da celebração efusiva à desqualificação do Judiciário como ideologicamente comprometido – evidenciam a coexistência, no Brasil, de entendimentos distintos sobre o sentido de vida democrática e de seu valor intrínseco.

Como observa Alain Touraine, o discurso sobre a democracia pode privilegiar aspectos diferentes do conceito. Logo após períodos ditatoriais, a ênfase tende a cair sobre a democracia como regime que garante a liberdade e a diferença. Em regimes democráticos mais consolidados, entretanto, é frequente criticar-se a liberdade jurídica como insuficiente para eliminar a desigualdade econômica e a exclusão social. Nesses casos, a ênfase costuma recair sobre a democracia como sistema que deve promover a igualdade entre os cidadãos. 

É possível arguir que as duas leituras, com variações pontuais, venham balizando o debate político brasileiro ao longo das últimas décadas. A Constituição de 1988 abriga generosamente ambas as dimensões de valores. Historicamente, entretanto, elas se alternaram como elemento prioritário para a mobilização popular. Superadas as restrições à liberdade e à diferença características do período militar, ganhou compreensível primazia em nosso discurso político a perspectiva que acentua o objetivo democrático da igualdade. O veículo privilegiado para promovê-la são, como se sabe, as políticas públicas, cuja consecução demanda agilidade decisória. 

Decorre daí o perigo da impaciência de alguns setores com o funcionamento daquelas instâncias cuja lógica é dialogal, como são o Parlamento e o Judiciário. A América Latina tem colecionado exemplos dessa exasperação do Executivo com os outros poderes, apresentados como contrários a interesses populares que seriam defendidos precipuamente pelas políticas da administração. Essa diferença em tempos e dinâmicas, no entanto, é essencial para a democracia. Legitimamente praticada, ela protege a pluralidade de ideias, aperfeiçoa a formulação de políticas e traça, no limite, a linha que separa modos democráticos e autoritários de promover a igualdade. O desafio das democracias é conciliar esses valores, garantindo eficiência de gestão e respeito à divergência.

O maniqueísmo tacanho que tem prevalecido em nosso debate político arrisca fazer esquecer que tais valores são complementares, não excludentes, e devem ser conciliados. Produzir tal conciliação, sempre difícil e provisória, é tarefa primordial das instituições. Quando são incapazes de fazê-lo, a democracia adoece.

As manifestações do meio do ano são índice claro de que o povo brasileiro considera insatisfatória a forma como seus representantes enfrentam essa tarefa. Elas condenam a aparente desconexão que eles têm com as demandas complexas da heterogênea sociedade brasileira. O resultado perigoso é o desgaste generalizado das instituições de governo e da crença no valor da política, fundamentos da democracia.

Os poderes da República têm por função promover e defender exatamente essas bases da vivência democrática. Seus conflitos recentes preocupam não pelas tensões que revelam, mas porque parecem muitas vezes motivados pela defesa de agendas e interesses cuja articulação com o bem coletivo nem sempre é evidente. Preocupam porque parecem contribuir muito pouco para a tarefa urgente de revitalizar a democracia brasileira. 

(*) José Garcez Ghirard é professor de Direito da FGV-SP.

Ilustração: Daniel Kondo (Com Le Monde Diplomatique)